Martes 6 de abril de 2021

Impuesto a las Ganancias: Del conflicto político al “alivio fiscal”

Investigadores docentes del Instituto de Ciencias de la UNGS, quienes suscriben esta nota publicaron recientemente, a través del sello editorial de la Universidad, un libro sobre los debates en torno al impuesto a las ganancias que ya recibió comentario en esta revista en los meses finales del año pasado, y que desde entonces ha venido siendo objeto de gran atención en los ámbitos periodísticos especializados.

A propósito de la reciente publicación de nuestro libro El impuesto maldito versus la aristocracia obrera. El conflicto por ganancias, del kirchnerismo a Cambiemos, editado por la UNGS, el periodista Alejandro Bercovich nos hizo una pregunta de indiscutible relevancia cuando concurrimos a su programa de televisión: “¿El impuesta a las ganancias, es para ustedes un tributo justo o injusto?”. Los tiempos mediáticos son generalmente vertiginosos para completar y profundizar en los argumentos, pero vale la pena iniciar esta nota avanzando en aquella inquietud: los impuestos progresivos gravan ingresos de tal manera que, a mayor poder adquisitivo o capacidad económica, no solo se deberá tributar, sino que además se incrementa el porcentaje destinado a cumplir con la obligación impositiva.

El Impuesto a las Ganancias reúne este atributo, traduciendo la justeza que caracteriza al instrumento: gran parte de su recaudación se divide entre nación y provincias, y está destinado en buena medida a solventar erogaciones dirigidas al gasto, o a la inversión social. Sin embargo, la respuesta no podría resultar tan simple ni concisa, y nuestro libro, fruto de una investigación llevada adelante desde el Área de Sociología de la Universidad durante cuatro años, tiene como finalidad mostrar la complejidad que encarna dicha aseveración. Con ello, el texto aporta a la problematización de un proceso sociopolítico con escasos antecedentes en la historia de la Argentina, al igual que en el mundo occidental, cuando Cristina Fernández en su segundo gobierno y Mauricio Macri en el primer año del suyo tuvieron que afrontar el conflicto en torno a este tributo, con paros generales y medidas de fuerza la primera y con presiones sectoriales el segundo, que condujeron a la reforma, aunque parcial, del impuesto al finalizar el 2016. Aquella disputa no quedó sin embargo saldada ni obturada, sino que reingresó en la agenda pública cuando Sergio Massa anunció, consensuado con Alberto Fernández, el tratamiento de un proyecto de ley para modificar algunos aspectos claves de la regulación del Impuesto a las Ganancias: el piso del tan mentado Mínimo No Imponible (MNI) y deducciones como horas extras, entre otros elementos a señalar.

Sin pasar revista por las principales dimensiones que se combinaron para darle fisonomía a esta disputa resultaría acotada la comprensión de la importancia que la nueva reforma del impuesto cobra para los sectores políticos, sindicales y del trabajo que alientan el tratamiento del proyecto, y que se verán beneficiados con los cambios que propone principalmente el oficialismo, con apoyo de actores de la oposición. Dicha tarea parlamentaria demuestra, una vez más, que este impuesto, de relevancia indiscutible en las estructuras tributarias de los países de la región (aunque con un alto nivel de evasión) y de los llamados desarrollados, se encuentra atravesado por intereses y definiciones políticas que afectan el modo en que se instrumenta y la capacidad de recaudación que ostenta.

Efectivamente, el Impuesto a las Ganancias (IG), también llamado a la Renta, se incorporó como tributo desde el siglo XX en los países occidentales para sostener los estados de bienestar y como herramienta que apuntaba a morigerar los procesos de desigualdad, transfiriendo ingresos desde los sectores con mayores recursos hacia el resto de la sociedad. Como historiza Sánchez Román2, este impuesto surgió con un gobierno dictatorial, quedando asociado a un déficit de legitimidad que en las décadas siguientes, por diversas circunstancias, resultaría difícil de subsanar. Durante los gobiernos de Perón, entre 1946 y 1955, los impuestos progresivos no lograron ocupar un lugar central en el imaginario político de la clase obrera y, por tanto, los trabajadores avanzaron en sus derechos ciudadanos pero no en responsabilidades contributivas. Los problemas económicos y el régimen de elevada inflación que caracterizó a la Argentina, especialmente entre 1955 y 1976, no ayudaron a generar confianza en los contribuyentes con respecto a este instrumento tributario. La inflación, por ejemplo, alteraba la percepción sobre la justeza y la equidad del gravamen, utilizado en aquel tiempo por los tributantes como un argumento para evadir y discutir moralmente la idoneidad del impuesto. En consecuencia, un incremento del ingreso relacionado con la inflación conducía a tributar en una escala más alta cuando no se apreciaba al mismo tiempo un aumento del salario real. Estos aspectos no gestaron como contrapartida conflictos colectivos, pero, a partir de 2012 y hasta 2015 centralmente, los reclamos por el IG, en particular por el valor del Mínimo no Imponible, estuvieron presentes en los cinco paros generales y en medidas sectoriales que una parte del sindicalismo de peso confrontativo propició contra el gobierno.

Es por esa razón que nuestro trabajo indaga y profundiza en los componentes técnicos del impuesto que fueron advertidos como problemáticos por los trabajadores, en la importancia que tuvo en este proceso la fractura de la alianza política entre Hugo Moyano, líder de la Confederación General del Trabajo (CGT) entre 2005 y 2012, y el gobierno kirchnerista, en cómo la disputa impositiva favoreció la unificación de sectores gremiales con demandas y modalidades de reclamo que encontraron en la consigna por la derogación del IG una motivación para gestar acciones conjuntas de oposición a las medidas de gobierno. Asimismo, advertimos sobre la capitalización política de las demandas de parte de candidatos partidarios y cómo ello, al estar presente en las campañas presidenciales de 2015, pudo haber influido favorablemente en el triunfo de Mauricio Macri, quien había asegurado, en su ya célebre frase, “en mi gobierno, los trabajadores no van a pagar impuesto a las ganancias. Ese es mi compromiso”3. El conflicto también concitó una importante labor legislativa, visto ello en la elaboración de alrededor de 60 proyectos tanto del oficialismo como de la oposición para modificar el impuesto, y movilizó a los principales medios de comunicación hegemónicos –en particular los periódicos Clarín y La Nación– ante cada medida de fuerza, aprovechando la contienda para horadar, durante el mandato de Cristina F. de Kirchner, la adhesión de los sectores medios a su gestión. La reforma parcial del gravamen que finalmente se reguló a fines del 2016 durante el primer año de gobierno de la Alianza Cambiemos, cerró entonces un ciclo de protestas en torno del IG que sin embargo no logró conformar a los sectores alcanzados para la tributación.

Un dato clave para entender por qué el conflicto por ganancias se cristalizó con fuerza desde 2012 y tomó la calle como escenario de reclamo se liga, en consecuencia, con el vertiginoso ascenso del porcentaje de trabajadorxs alcanzadxs progresivamente por el tributo: según consta en el reciente proyecto presentado por Sergio Massa tomando datos de la AFIP, del 9,1% de lxs trabajadorxs en relación de dependencia a los que se les retenía el impuesto en el año 2003, se pasó a un 29,5% en 2013, para descender al 10,4% en 2014, y volver a crecer al 21% en 2017 y al 25,6% en 2020. Un aspecto a destacar es que el incremento en los guarismos no es propiedad de un solo gobierno, sino que atraviesa tres mandatos. Sin embargo, el momento en que el impuesto se populariza y adquiere prestancia en la agenda sindical, de gobierno y dirigentes de la oposición, se sitúa inicialmente en el segundo mandato de Cristina F. de Kirchner. Ello obedeció a demandas y advertencias sindicales muy precisas: el modo en que se actualizaba el MNI (monto a partir del cual un trabajador comienza a tributar ganancias), el congelamiento de alícuotas y escalas, como también el aumento de los precios domésticos junto al acrecentamiento de los salarios nominales que no siempre se traducía en aumentos de capacidad de gasto de los salarios reales. Esto generó que cada vez más trabajadores pasaran a tributar el impuesto, en un contexto de acuerdos paritarios ininterrumpidos desde 2005 en adelante y de incremento del trabajo formal.

Ante la presión de los gremios (especialmente la CGT dirigida por Hugo Moyano, la Celeste y Blanca conducida por Luis Barrionuevo, la CTA Autónoma liderada por Pablo Micheli, la CATT que agrupa a los sindicatos del transporte y sectores de La Bancaria, entre otros) y de la performance desfavorable del Frente Para la Victoria en las elecciones legislativas de 2013 con el protagonismo que en aquel entonces adquirió Sergio Massa, el gobierno reglamento el decreto 1242. Este elemento contribuyó al descenso de lxs contribuyentes del IG a prácticamente el 10% de la cuarta categoría, pero resultó una herramienta que generó desigualdades al interior de los trabajadores que percibían determinados ingresos agregando un condimento altamente complejo en el tributo. Esa reglamentación, derogada en el 2016 con los decretos de Necesidad y Urgencia que Macri lanzó en sus primeros cien días de gobierno, intervino en el modo en que se aplicaba el impuesto en una doble dirección: por un lado, trabajadorxs que percibían similares salarios brutos, pero que con aquel decreto de 2013 habían quedado beneficiadxs para no pagar (quienes durante 2013 habían ganado en promedio mensual hasta $15.000), y quienes habían quedado al otro lado de la orilla con salarios a partir de ese monto pagando ganancias, volverían a compartir la obligación tributaria. Ello condujo rápidamente a un aumento de la masa gravada por el impuesto. Al mismo tiempo, la modificación del MNI en aquellos días generó un alivio, aunque pasajero, del monto a pagar al fisco. Aquel promedio del 10% de la población que a 2015 pagaba ganancias y el gobierno kirchnerista sostenía como deseable, o tolerable, inició una nueva escalada. Por entonces, incrementos paritarios y un aumento anual del MNI por debajo del índice inflacionario, a través de la fórmula del RIPTE reglamentada con la reforma del IG en 2016, condujeron a elevar paulatinamente la población de trabajadorxs y jubiladxs de sectores medios afectados por el IG, así como el monto de sus ingresos destinados a cumplir con esta obligación.

La reforma del 2016 había quedado, por esta razón y por otras no resueltas conforme a las demandas de algunos gremios, con un sabor amargo.

Las nuevas modificaciones del impuesto
A comienzos de febrero de este año, el presidente de la Cámara de Diputados Sergio Massa presentó un proyecto de ley para eximir del pago del tributo a aquellxs trabajadorxs bajo relación de dependencia con salarios de hasta 150.000 pesos brutos mensuales, mediante el incremento de la deducción especial prevista en el artículo 30 de la ley actual. El proyecto faculta al Poder Ejecutivo, además, a establecer deducciones para lxs trabajadorxs con ingresos de entre $ 150000 y $ 173000, con el propósito de que el beneficio de la reforma también los alcance. En estos casos, no se computará el sueldo anual complementario (aguinaldo) en el cálculo del impuesto. En tanto para quienes perciban por encima de $ 173000 se mantendría las condiciones previas de aplicación del impuesto. Asimismo, la iniciativa incrementa el porcentaje de jubiladxs que dejarían de pagar al elevar de 6 a 8 haberes mínimos el piso de su tributación, es decir $ 164.571. Se propone que el “nuevo piso” se actualice anualmente mediante el RIPTE. Con esta reforma, se beneficiarían 1.267.000 personas que hoy pagan el tributo y quedarían alcanzados solamente el 7% de trabajadorxs registradxs. Según un informe de la Oficina de Presupuesto del Congreso, el costo fiscal para el Estado sería de $34.143 millones, que, de aplicarse la fórmula presentada por la AFIP en reuniones informativas para los más de 225 mil contribuyentes con salarios de entre $ 150.000 y 173.000, se elevaría a los $ 47.569 millones, sin contar las últimas deducciones incorporadas.

En un año electoral, la medida apunta a mejorar el salario de bolsillo de sectores medios asalariados en un contexto económico de alta inflación y a satisfacer un persistente reclamo de una parte del sindicalismo que integra la coalición gobernante. Observado en el espejo del tratamiento legislativo del Aporte Solidario a las Grandes Fortunas, el perdurable silencio y la neutralidad valorativa de Sergio Massa y los principales referentes de la CGT mutaron a un visible protagonismo reflejado en sucesivas reuniones de trabajo, en algunas de las cuales también participaron dirigentes y legisladores referenciados en la CTA. Entre las demandas sindicales figuraban la eximición del aguinaldo y volver el proyecto retroactivo al 1 de enero, para que contemple todo el año fiscal. También incorporar las exenciones para las horas extras de guardias obligatorias, activas y pasivas para el personal técnico del sistema de salud pública y privada, la provisión de ropa de trabajo, el equipamiento y pagos de cursos de capacitación y especialización. En el marco de estos encuentros y otros con legisladores del oficialismo, se agregó la deducción por gastos de guardería que utilicen lxs contribuyentes con hijxs de hasta 3 años de edad, se modificó la deducción de cónyuge a conviviente y se mantuvieron los beneficios para la zona patagónica, además de duplicar el límite de gastos por hijos con discapacidad sin tope de edad.

Mediante la inclusión de todos estos cambios al proyecto original, el oficialismo obtuvo un dictamen favorable en el plenario conjunto de la comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Legislación el Trabajo, contando con un apoyo importante de un sector de la oposición. Además de lxs legisladores del Frente de Todos, respaldaron el dictamen los interbloques Federal y Unidad Federal para el Desarrollo. En tanto, Juntos por el Cambio mantuvo una posición menos confrontativa que en el tratamiento del Aporte Solidario a las Grandes Fortunas y decidió acompañar con disidencia parcial. El diputado radical Luis Pastori catalogó como un “parche” y cuestionó el carácter distorsivo del impuesto, la discriminación a trabajadorxs autónomxs y a quienes tengan ingresos superiores a los $ 173.000 –que pagarían la alícuota del 35%–, así como el achatamiento de las escalas. Propuso entonces incrementar la deducción a los créditos hipotecarios, actualizar semestralmente escalas y alícuotas por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) en lugar del RIPTE e incluir dentro de las deducciones los gastos de escolaridad. Varixs legisladorex del Frente de Todos, fundamentalmente aquellxs de extracción sindical, subrayaron la satisfacción por atender un sostenido reclamo como parte de un proceso de recuperación salarial y de mejora de las condiciones de lxs trabajadores en un contexto económico extremadamente difícil. Como denominador común con el debate en torno el Aporte Solidario, se puede remarcar la necesidad planteada por legisladores kirchneristas de una reforma de carácter más integral en el corto plazo para dotar de mayor progresividad a la estructura tributaria. También, acompañando el proyecto presentado por el diputado oficialista Marcelo Cassaretto, el pedido para que los jueces no alcanzados por la reforma del 2016 paguen el tributo.

Con incorporaciones de último momento –como el alcance del impuesto sobres las asignaciones vitalicias de expresidentxs y vicepresidentxs, la posibilidad de deducir la provisión de herramientas educativas para hijxs de trabajadorxs, las eximiciones de bonos por productividad que cobran trabajadores, de los suplementos que cobra el personal militar por título, zona desfavorable y desarraigo y de las horas extras de lxs trabajadorxs de recolección– el oficialismo logró el sábado pasado un contundente respaldo para dar media sanción de la ley en Diputados con 241 votos afirmativos y solo 3 abstenciones. También se espera un apoyo importante en el Senado. El momento económico y los sectores beneficiarios son dos aspectos que no estuvieron exentos de discusiones y matices al interior del Frente de Todos. En el marco de un contexto socioeconómico muy complejo, con niveles de pobreza en el orden del 40,9% (INDEC-primer semestre 2020) y de desempleo del 11% (INDEC, cuarto trimestre 2020) y frente a la suspensión del Ingreso Federal de Emergencia (IFE) destinado a aquellas personas más afectadas económicamente por la pandemia, la reforma de Ganancias si bien representa una mejora salarial atendible, adquiere un sesgo regresivo en la medida en que beneficia a sectores mejor posicionados en términos de condiciones laborales y salariales, en relación a la mayoría de la masa trabajadora. Por otra parte, la ampliación de escalas y alícuotas para los estratos de mayores ingresos hubiera sido una medida más efectiva y progresiva para compensar el significativo costo fiscal para el Estado que la expectativa de que ese monto de dinero, de entre 10 mil y 12 mil millones de pesos, se vuelque en su totalidad a la actividad económica y se recupere en la recaudación a través del impuesto que grava al consumo. En cualquier caso, el tratamiento legislativo de este tema puede operar como un estímulo para debatir y proponer una reforma tributaria en donde los esfuerzos recaigan preferentemente en los sectores de mayor capacidad contributiva, y para que el “alivio fiscal” a través de la reducción de gravámenes indirectos –como el IVA– beneficie a quienes disponen de menores recursos en nuestra sociedad.

Por Gabriela Wyczykier y Damián Corral

*Nota publicada el 29 de marzo de 2021 en la revista Noticias UNGS.

1 “Alivio fiscal” fue un término que utilizó Sergio Massa en varias declaraciones periodísticas.
2 Sánchez Román, José Antonio, Los argentinos y los impuestos, Siglo XXI, Buenos Aires, 2013.
3 Ver en www.youtube.com/watch?v=q7htwkzI9k0