Miércoles 31 de marzo de 2021

Una reforma fiscal integral y progresiva para financiar el desarrollo

Los autores de esta nota, investigadores y docentes del Instituto del Conurbano de la Universidad, expertos en la problemática tributaria argentina, sobre la cual en varias ocasiones anteriores han acercado sus pareceres a las páginas de Noticias UNGS, invitan a pensar los rasgos que debería tener una reforma fiscal que permita poner al país en la senda del crecimiento y la justicia.

Los sistemas tributarios buscan dotar a los Estados de los recursos necesarios sus diversas funciones, en forma acorde al pacto social que sustenta cada experiencia histórica. Las características del sistema tributario argentino responden al proceso histórico de constitución de nuestro país y no difieren, sustancialmente, de las del grueso de los países de América Latina:

• Alta participación en la recaudación total de los impuestos a los consumos y las transacciones, en especial IVA (nacional) e Ingresos Brutos (provincial), disminuyendo el ingreso disponible de los sectores populares.
• Más peso de los impuestos a los ingresos de las personas jurídicas (empresas) que a los de las físicas, que, dadas las estructuras de mercado monopólicas y oligopólicas típicas de la región, permiten trasladar la carga del tributo al precio de los productos. Así, el gravamen termina siendo soportado, en gran medida, por los consumidores.
• Proliferación de exenciones (o menores alícuotas) a las ganancias de capital, intereses, dividendos y otras rentas de la propiedad, que favorecen a los sectores de mayores ingresos de la sociedad, haciendo que la principal fuente del impuesto a las Ganancias sean los salarios.
• Baja importancia recaudatoria de los impuestos patrimoniales, que gravan la riqueza acumulada por parte de personas físicas y jurídicas.
• Elevado gasto tributario, por exenciones regresivas a actividades extractivas (petróleo, gas, megaminería), funcionarios y trabajadores de altos ingresos (judiciales) y a la actividad exportadora (zonas francas de exportación, maquila, entre otros).
• En los últimos diez años, académicos, políticos y medios de comunicación han generado el mito de la “enorme carga fiscal” que soporta la población argentina, dejando en segundo plano los análisis sobre las cuestiones que acabamos de enunciar. Más allá del gran avance de la presión fiscal argentina (que sigue muy lejos de las más altas del mundo), vale profundizar en las reformas tributarias de los gobiernos de Mauricio Macri y Alberto Fernández para conocer de dónde venimos, a donde vamos y adonde sería deseable ir en materia tributaria.

Las reformas regresivas del gobierno de Cambiemos

El “alivio fiscal” producido por el gobierno cambiemita se centró en reformas parciales a impuestos, mayormente progresivos, traducidas en una reducción de la presión fiscal total nacional de más de 2% del PBI entre 2015 y 2019, a saber:

• Desaparición de la recaudación del impuesto a la Ganancia Mínima Presunta: en 2016 la ley de Blanqueo lo derogó a partir de 2019 (y la AFIP adelantó, de facto, dicha fecha, al establecer que, aunque se declaren pérdidas en los balances contables de un período sin reducción de activos no se considerará que exista renta presunta) y la ley Pyme eximió a dichas empresas de su pago. Aunque el impacto fiscal directo de la eliminación de este impuesto es modesto (en 2005-2015 recaudó una media de 0,09% del PBI), resulta en un beneficio para las empresas del orden de los $2.600 millones al año. A su vez, en tanto implica la eliminación todo gravamen sobre los bienes en propiedad de las personas jurídicas, facilita, aún más, la ya de por si elevada elusión del impuesto nacional a los Bienes Personales (de las personas físicas).
• Reducción a la mitad de la recaudación del impuesto a los Bienes Personales (de 0,31% del PBI en 2015 a 0,15% en 2019). Aquí, el regalo para los sectores de más alta riqueza totalizó, en los cuatro años del macrismo, unos $80.400 millones. Concretamente, se reinstauró el mínimo no imponible de ese impuesto y lo elevó desde los $305.000 vigentes en 2015 a $800.000 en 2016, $950.000 en 2017 y $1.050.000 en 2018, a la vez que se reducían las alícuotas. Así, en 2015 se pagaba 0,50% del valor (fiscal) menor a $750.000, 0,75% si se encontraban entre $750.000 y $2.000.000, 1% si estaban entre los $2.000.000 y los $5.000.000 y 1,25% si excedían este último valor. Con la modificación, se fijó una alícuota única, que en 2016 fue del 0,75% de lo que excede el mínimo no imponible, en 2017 un 0,50% y a partir de 2018 en un 0,25%, reduciendo la progresividad de alícuotas que tenía el impuesto. La propuesta original del Poder Ejecutivo era eliminar el gravamen a partir de 2019, lo que finalmente fue descartado en el debate parlamentario.
• En los derechos de exportación (retenciones) se pasó de un 1,28% del PBI en 2015 a un 0,62% en 2017. La recuperación en 2018 y 2019 se debe a una sugerencia del FMI al gobierno macrista. La pérdida de recursos para el fisco en 2016-2018 fue de $102.800 millones. Tal reducción se basó en la eliminación de las retenciones a las exportaciones de trigo, maíz y girasol (que antes pagaban el 35%), carne bovina (que antes abonaba un 15%), lana, frutas, miel, arroz, lácteos y productos, primarios y secundarios, de la minería (que tributaban entre 5% y 10%). Además, se redujo del 35% al 30% la de la soja, estableciendo reducciones mensuales de medio punto desde enero 2018 (lo que habría llevado a un alícuota de 24% a fines de ese año y de 18% al concluir 2019). En 2018, por sugerencia del FMI, se restituyeron las retenciones como un monto fijo de $3 para actividades industrial y $4 para actividades primarias por cada dólar exportado (en ese entonces ese valor tenía una relación del orden del 8-10%). Esa decisión permitió, al menos, en 2019, recuperar parte de los “beneficios” otorgados los años anteriores a los exportadores.
• Disminución en la recaudación del impuesto a las Ganancias por más de un 1% del PBI al año. A fines de 2016 se ajustó el mal llamado “mínimo no imponible” (técnicamente son deducciones generales), la escala de ingresos sujetos al impuesto y las alícuotas (reduciendo la mínima del 9% al 5% y permaneciendo la máxima, pese a la creciente concentración del ingreso, en 35%). Asimismo, se excluyeron del cálculo las horas extras, se incorporaron las deducciones por alquiler y viáticos y se añadió un coeficiente de actualización (variación del índice salarial RIPTE) para el mínimo no imponible y las deducciones. Aunque esa regla de actualización automática ha sido un avance, dada la dinámica de precios y salarios durante el macrismo, terminó teniendo el efecto de ampliar la base y achatar la pirámide. A fines de 2017 se redujo de 35% a 25% la alícuota para ganancias no distribuidas (en principio reinvertidas) de sociedades comerciales a partir de 2020. Además, en la ley de Blanqueo Fiscal el gobierno cambiemita eliminó la tasa adicional del 10% que tenía el impuesto a las Ganancias, como una penalidad a los que no reinvertían las utilidades, establecida en 2013. No se contempló en esta reforma el abandono de la alícuota única y plana (para todo nivel de ganancia), lo que lleva a que paguen lo mismo todas las empresas, sin distinción de tamaño. Apenas si se puede rescatar la incorporación de las ganancias por renta de algunos instrumentos financieros antes exentos para las personas físicas, aunque con una alícuota muy reducida, con un impacto cuantitativo irrelevante en la recaudación.

En definitiva, el cambio de sesgo de la orientación tributaria nacional genero un retorno a una senda de regresividad, con un resultado que se asemeja mucho a la etapa previa a la salida de la convertibilidad.

Contrarreformas desde 2019 en adelante

La ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva de fines de 2019, entre otras cosas, reinstauró la progresividad del impuesto a los Bienes Personales (con alícuotas que van del 0,50% hasta el 1,25% para patrimonios de más de $18 millones), con sobrealícuotas para los bienes en el exterior (que abonan desde el 0,70% hasta el 2,25%), creando, además, el impuesto PAIS (Para una Argentina Inclusiva y Solidaria) a la compra de moneda extranjera y pagos de servicios al exterior (pasajes, compras, entre otras) del 30% y de un 8% para servicios digitales (Netflix, Amazon, Spotify, entre otros) y reincorporando un esquema de alícuotas porcentuales en los derechos de exportación.

Pese a la debacle económica (en Argentina y en el mundo) producida por pandemia del COVID-19, las reformas precitadas implicaron un crecimiento de la recaudación en 2020 de $135.000 millones por el impuesto PAIS (0,5% del PBI), $207.000 millones por Bienes Personales (0,78% del producto) y $387.000 millones por derechos de exportación (1,46% del PBI).

Durante la pandemia, el gran debate tributario, en Argentina y otras partes del mundo, giró en torno a la necesidad de gravar a las grandes fortunas. Lamentablemente, la ley aprobada en nuestro país es por única vez (creemos que sería mejor que fuera permanente), alcanzando a los patrimonios superiores a los $200 millones con una escala de alícuotas muy progresiva (del 2% al 3,5% de la base imponible). Vale recordar, por ejemplo, que los inmuebles se consideran según su valor fiscal, que suele representar un 10% del valor real de mercado. Así, para estar alcanzado por el gravamen, quien solamente posea inmuebles debería detentar la propiedad de al menos el equivalente a 20 departamentos en la ciudad de Buenos Aires. Por esa razón, es que apenas unas 12.000 personas acumulan ese nivel de riqueza, y representan una porción muy pequeña (el 1%) de quienes hoy pagan Bienes Personales. La recaudación proyectada del tributo es de un 1,1% del PBI (unos $ 307.000 millones).

Ambas decisiones (la ley de solidaridad social y reactivación productiva y el aporte extraordinario de las grandes fortunas) podemos decir que operaron como una especie de contrarreforma positiva y progresiva de las implementadas durante el gobierno anterior, tratando de recuperar la maltrecha imposición directa.

En estos días asistimos a otra reforma impulsada por el oficialismo: el impuesto a las Ganancias que alcanza a trabajadores formales del sector público y privado y jubilados. Lo central es el aumento del llamado “mínimo no imponible” para que ningún trabajador con un ingreso bruto menor a $150.000 mensuales ($124.500 de bolsillo) quede alcanzado por el tributo. Se suma además la exclusión del aguinaldo del impuesto y otras deducciones tales como: concubinos/as, gastos de guardería para niños de hasta tres años (con un tope anual de $67.000 anuales) y se duplica el tope de los gastos que se pueden deducir por hijos con discapacidad (pasando de $78.833 a $157.666 anuales). A su vez, se elimina el requisito de que los hijos discapacitados sean menores de 18 años. También se acordó deducir del impuesto la provisión de herramientas educativas para los hijos del trabajador y el otorgamiento o pago documentado de cursos o seminarios de capacitación. Por último, se acordó que no se tributará el impuesto sobre los suplementos que cobra el personal militar en actividad por título terciario, realización de actividades arriesgadas o trabajo en zonas insalubres o penosas y se decidió eximir los bonos por productividad que cobran los trabajadores hasta el 40 por ciento de la ganancia siempre que esta no supere los $300.000.

En 2020, el 25% de los trabajadores en relación de dependencia pagaron el impuesto (debido a la reforma macrista que amplió la base de alcanzados por el gravamen), cuando hasta 2015 solo lo hacía poco más del 12%. Con la propuesta del Frente de Todos, que obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados, se estima que alrededor del 10% de los trabajadores quedará alcanzado por el tributo.

De acuerdo con los últimos datos disponibles de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), correspondientes al segundo trimestre 2020, el último decil percibe en promedio $145.095 netos mensuales, y las familias que se sitúan en este rango correspondiente al 10% más rico de la población reciben entre $96.000 y $2.058.000 netos por mes.

A septiembre de 2020 (última actualización disponible) el salario promedio informado alcanzaba a $62.500 bruto mensual y solo el 5,9% de los aportantes (377.438 de los 6,3 millones de trabajadores formales registrados) percibía salarios brutos superiores a $150.000 mensuales. Está claro entonces que la reforma propuesta, si bien entendible desde el punto de vista de recuperar ingresos luego de tres años de retroceso salarial, le quita progresividad al impacto distributivo del impuesto porque libera del pago del mismo a hogares posicionados en el décil más rico de la distribución del ingreso poblacional.

El otro asunto, menos coyuntural y más de fondo, es que esta iniciativa vuelve a ser un nuevo parche sobre el principal impuesto progresivo con el que cuenta el sistema tributario argentino. No se ponen en discusión ni la escala de alícuotas, ni la cantidad de tramos de ingresos, ni abarca ningún asunto referido al gravamen para las personas físicas (cuentapropistas, autónomos) ni jurídicas (sociedades comerciales), ni otros asuntos relevantes para convertir al tributo en el pilar de la imposición nacional.

Claves para profundizar la progresividad tributaria

A esta altura no puede ocurrir lo mismo que paso en los tres gobiernos kirchneristas. Si el gobierno asume un perfil transformador y en favor de los más desposeídos, es necesario encarar una reforma que permita la conformación de un sistema tributario dirigido a captar los excedentes que genera la economía, y por tanto, a la mejora de la incidencia distributiva de la imposición. A nuestro juicio, los pilares de esa reforma progresiva, deberían ser:

• Lograr un incremento muy importante de la recaudación directa que permita superar a la indirecta. En el caso de los impuestos patrimoniales, debe haber un aumento sustantivo de la contribución de los sectores que concentran la riqueza (por ejemplo, los dos primeros deciles de la distribución del ingreso). Es crucial asegurar, a través de los impuestos patrimoniales con escalas altamente progresivas, que se recaude un valor equivalente al 5% del PBI nacional.
• Restituir el impuesto al activo de las empresas, aunque sea con alícuotas bajas, pero siempre con un carácter altamente progresivo.
• Aumentar la progresividad de los impuestos sobre la renta (ganancias), incrementando la tasa marginal superior a valores similares a los de los países desarrollados, elevando así la recaudación en el rubro de personas físicas. Dejar fuera del pago de este tributo a las personas físicas ubicadas al menos en los siete deciles de ingresos más bajos.
• Establecer un impuesto a las ganancias extraordinarias que contemple también y especialmente a las actividades financieras, combatiendo al capital financiero especulativo y fomentando, de este modo, el financiamiento a la producción.
• Mantener los derechos de exportación -y aumentarlos en caso de incrementos del precio internacional de los commodities-, para evitar el traslado de los precios internacionales a los precios internos y permitir al Estado captar parte de los excedentes extraordinarios.
  Implementar una política de devolución de IVA relevante y agresiva para los consumos populares. De allí la importancia de propender hacia una bancarización casi total.

Solo con una verdadera justicia fiscal podrá alcanzarse la tan necesaria y pendiente justicia social.

Carlos Martínez, Martín Mangas y Ricardo Paparás

*Nota de opinión publicada en la revista Noticias UNGS el 29 de marzo de 2020